En 2020, le tribunal de Versailles (dont le ressort couvre les Yvelines et l’Essonne) avait reçu pas moins de 212 requêtes liées aux seules élections municipale. Cette année, à l’heure où nous écrivons, le nombre de protestations électorales (déposées en préfecture ou en sous-préfecture, directement au tribunal ou via la plateforme numérique Télérecours citoyen) qui auront été émises n’est pas encore connu. Quoi qu’il en soit, charge ensuite au tribunal de Versailles de gérer deux vagues de jugements distincts, avant fin juin pour les petites communes, puis à l’automne pour les plus grandes. En effet, pour les communes de 9 000 habitants et plus, le dossier doit être transmis à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) avant que le tribunal ne puisse statuer. Au cœur de l’été, donc, le Tribunal restera très mobilisé sur ces dossiers. Une fois passée cette période électorale, les élus ont tout intérêt à bien sécuriser les premiers pas de leur mandat et, tout au long de ce mandat, à adopter les bonnes pratiques permettant d’éviter les contentieux ou, sinon, de les gérer au mieux. Pour ce faire, Jenny Grand d’Esnon, Présidente du Tribunal Administratif de Versailles, a bien voulu nous livrer quelques conseils pratiques, techniques et de prudence.

Règlement intérieur : à ne surtout pas négliger

Qu’il fasse ou non l’objet de recours portés devant le tribunal, le nouveau conseil municipal d’une commune de plus 1000 habitants et plus a l’obligation légale de se réunir dans les six mois suivant son installation, pour adopter son règlement intérieur [1]. « Ce document fondateur est, bien plus qu’on ne le croit, une source de contentieux », prévient la Présidente, qui, en l’occurrence, identifie plusieurs points d’attention, dont l’information des élus en amont des réunions du conseil municipal

L’information préalable des élus : bon sens et jurisprudence

Le code général des collectivités territoriales impose que les élus soient informés des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. La jurisprudence a eu l’occasion de préciser qu’il s’agit de leur permettre de « se prononcer utilement » [2]. « "Le mot utilement n’étant assorti d’aucun délai légal, le bon sens et la jurisprudence me font vous dire qu’il est souhaitable, pour éviter tout risque contentieux, d’aligner le délai de mise à disposition de ces documents sur le délai de convocation au conseil municipal, à savoir cinq jours francs pour les communes de 3 500 habitants et plus, et trois jours francs pour les communes de moins de 3 500 habitants [3]. Un jugement rendu par le TA de Versailles le 22 septembre 2022 (Décision N° 2004765) va dans ce sens. On peut toujours apprécier les délais de mise à disposition en fonction de la complexité des documents à consulter mais il reste que, même pour quelque chose de très simple, une transmission la veille de la délibération semble tardive et donc contestable. »

Questions orales et débats, l’expression sans l’obstruction

L’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales reconnaît aux conseillers municipaux le droit de poser des questions orales sur les affaires de la commune. « Mais, précise Jenny Grand d’Esnon, afin notamment que les conseils ne se terminent pas à quatre heures du matin, ce droit peut être encadré, dès lors que cet encadrement reste raisonnable. Ainsi, nous avons jugé légal de limiter le nombre de questions orales à trois par conseiller municipal, de limiter leur durée à trois minutes, et de ne pas permettre l’ouverture d’un débat à l’issue de la question et de la réponse du maire. Pour ce qui concerne les prises de parole sur les points inscrits à l’ordre du jour, une durée maximale de six minutes a été jugée légale. » L’idée, résume la présidente, est de reconnaitre un droit d’expression sans que celui-ci ne se transforme en droit d’obstruction, et ce dans l’intérêt évident du bon fonctionnement du conseil municipal.
Enfin, comptant également au nombre des sujets majeurs et sensibles devant figurer dans le règlement intérieur, l’espace d’expression de l’opposition dans les publications communales a fait aussi l’objets de nombreuses décisions du Tribunal Administratif et de Cour Administrative d’Appel.

Expression de l’opposition : juger du fond de la publication

Le code oblige les communes de 1000 habitants et plus à réserver un espace d’expression à l’opposition dans les publications « portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal » [4] . Mais qu’est-ce qu’une telle publication ? « Ce n’est pas tant l’intitulé du document qui compte, explique Jenny Grand d’Esnon, que son contenu. Un guide de la saison culturelle ou un guide des loisirs qui s’en tient à la présentation factuelle des programmes culturels ou des équipements sportifs n’est pas tenu de prévoir un espace d’expression pour l’opposition. En revanche, un guide pratique contenant des développements sur les réalisations du conseil municipal le doit.  » Du côté des réseaux sociaux, la justice a considéré que si une page Facebook dont le contenu porte sur les réalisations municipales devait laisser un espace d’expression à l’opposition, il n’en allait pas de même pour Twitter (désormais X), « eu égard au nombre limité de caractères et aux modalités de son fonctionnement ».
Par ailleurs, précision utile concernant les bulletins municipaux, le TA de Versailles été amené à juger que le règlement intérieur d’un conseil municipal peut décider d’exclure la possibilité́ d’une rétrocession entre élus de l’opposition de l’espace d’expression qui leur est réservé́ dans une publication de la commune.

Délégations : halte à l’improvisation

Parmi les premières décisions d’un nouveau maire figure la rédaction des délégations aux adjoints. Trop souvent traitées à la va-vite, ces délégations sont pourtant une source majeure de contentieux, notamment en matière d’urbanisme où les permis de construire sont massivement signés par des adjoints délégués.
S’appuyant sur l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, la présidente du tribunal administratif rappelle qu’ « on ne peut déléguer simplement par oral mais nécessairement par arrêté ; un arrêté qui, en outre, doit énoncer de façon suffisamment précise les fonctions déléguées, ces fonctions ne pouvant pas être toutes celles du maire. » Trois autres conditions sont à prendre en considération : l’arrêté ne peut être rétroactif, il doit avoir été publié intégralement, et il doit avoir été transmis au préfet pour contrôle de légalité avant que le bénéficiaire de la délégation puisse commencer à exercer ses nouvelles attributions. « Vraiment, insiste la magistrate, cette question ne souffre pas l’improvisation. Pour toutes les décisions prises sur la base d’une délégation, notamment en urbanisme, il faudra pouvoir prouver devant le tribunal qu’il y a une délégation qui répond à ces conditions, qu’elle a été bien publiée et transmise au préfet. Notons que, depuis l’ordonnance du 7 octobre 2021, les communes de 3 500 habitants et plus peuvent publier ces délégations sous forme électronique. Mais attention cependant, cette dématérialisation déplace la charge de la preuve. Il leur faut donc impérativement conserver une trace horodatée de la mise en ligne  ».

Conflits d’intérêts : Prudence oblige

La question des conflits d’intérêts dépasse largement le seul moment de l’installation du conseil pour irriguer, in fine, l’intégralité du mandat et des délibérations du Conseil. Selon en effet une jurisprudence du Conseil d’État de 2016 [5] , la participation au vote d’une délibération par un conseiller municipal intéressé à l’affaire qui en fait l’objet est de nature à en entraîner l’illégalité. Un conseiller municipal est dit « intéressé » quand son intérêt personnel est distinct de l’intérêt général des habitants de la commune. « Attention, avertit la présidente, le risque, ici, ne se limite pas au vote. Participer aux travaux préparatoires ou aux débats précédant l’adoption d’une délibération peut également vicier sa légalité, même si cette participation préalable n’est pas suivie d’une participation au vote. Prenons l’exemple du conseiller municipal habitant dans un secteur concerné par une modification de PLU. Dans ce cas, prudence oblige, mieux vaut se retirer, non seulement du vote, mais aussi des débats, alors qu’à l’inverse s’il s’agit de la révision générale de tout le PLU, chaque élu doit seulement se garder de faire prendre en compte son intérêt personnel. »

Rendre au préfet ce qui appartient au préfet

« Voilà des pouvoirs à la fois très et finalement très mal connus. Rappelons que, dans les communes où la police est étatisée, la compétence pour réprimer les atteintes à la tranquillité publique appartient non au maire mais au préfet. Cela couvre les rixes, les attroupements, les rassemblements nocturnes. Le maire ne conserve, dans ces communes, que la compétence pour les troubles de voisinage. Il convient de se montrer vigilant sur cette répartition de compétences afin d’éviter de regrettables annulations de mesures de police, notamment en référé. »

Ordres de recouvrement et titres de perception : l’obligation de la motivation

« Conformément à un décret du 7 novembre 2012, il importe que soient toujours et clairement précisés dans les titres de recettes les bases et éléments de calcul justifiant le montant de la créance. Lorsqu’un titre de recette est généré automatiquement par un logiciel et n’explique en rien comment le montant demandé a été calculé, le débiteur a beau jeu de contester le titre devant le tribunal administratif puisque le juge annulera systématiquement, sans même examiner si la somme réclamée est justifiée sur le fond. »

Marchés publics : respecter le délai contractuel du DGD ; participer aux expertises judiciaires

"En marchés de travaux le cahier des clauses administratives générales type ne laisse que 10 jours à la commune ( maître d’ouvrage) pour contester le projet de décompte général une fois qu’elle en a reçu notification, faute de quoi ce projet devient le décompte général et définitif (DGD) qu’elle ne pourra plus contester, y compris dans le cadre d’un référé provision" [6].

« Lors d’expertises judiciaires consécutives à des désordres apparus après des travaux, la présence de la commune aux opérations d’expertise est impérative et dans son intérêt. Il est beaucoup plus facile d’argumenter devant l’expert que devant le tribunal, parce que pour prendre sa décision, le tribunal, fort logiquement, s’appuiera sur l’expertise. »

S’expliquer devant la CADA plutôt qu’au tribunal

« Quand la commune refuse de lui communiquer un document administratif, le citoyen, avant de saisir le tribunal, doit d’abord obligatoirement saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Or, nous observons que, trop souvent, les communes négligent de motiver leurs refus devant la CADA ; perdant ainsi l’opportunité d’un moment de dialogue aménagé avant le contentieux, perdant donc du temps devant le tribunal et, enfin, courant le risque d’exaspérer un citoyen qui aurait peut-être été convaincu par des explications simples et argumentées de la commune »

Fonction publique territoriale : clarifier, documenter, archiver

« En matière de ressources humaines, un premier impératif est ne jamais laisser un agent dans un vide statutaire [7]. Même en cas de difficulté grave et de nécessité de l’écarter de son poste, il faut le placer dans une position administrative claire : suspension de fonctions, disponibilité, congé maladie…Il convient également de ne pas hésiter à se faire accompagner par les experts en la matière, ceux du centre interdépartemental de gestion (CIG) de la grande couronne. Le second impératif est celui de la traçabilité. C’est souvent à la faveur d’un contentieux qu’on se rend compte que beaucoup de personnes ont bougé dans les services de la commune, voire en sont partis, et qu’une précieuse mémoire s’est perdue. Quand bien même la mesure contestée était tout à fait justifiée, difficile alors de la défendre en l’absence d’éléments de preuves. Cela vaut pour le non-renouvellement d’un contrat à durée déterminée, comme aussi pour la suppression d’un poste : il faudra pouvoir justifier de la recherche de reclassement de l’agent, de l’absence ultérieure de postes équivalents et de la nécessité de supprimer l’emploi. Il faut de l’écrit en fonction publique. Au risque, sinon, de se trouver réduits au très inconfortable et périlleux parole contre parole. »

L’IA ne remplace pas l’avocat

Créé en 1953, organisées en neuf chambres et un pôle de référés, le tribunal administratif de Versailles compte aujourd’hui 42 magistrats et 53 agents de greffe. Des effectifs appelés à évoluer avec l’ouverture en septembre prochain d’un pôle de traitement du contentieux social et, surtout, des effectifs confrontés à une augmentation impressionnante de leur volume d’activité, le nombre de saisines ayant augmenté de 37,5 % en 2025 par rapport à l’année précédente. « 37, 5, c’est une température normale pour le corps, mais ce n’est pas un taux de croissance normal pour notre activité ». « Nous avons même constaté le doublement des référés », déplore la Présidente. L’une des explications, encore minoritaire mais préoccupante, est l’essor de l’intelligence artificielle. « Des justiciables rédigent leurs requêtes via ChatGPT ou d’autres intelligences artificielles, depuis chez eux, à toute heure, sans passer par un avocat. L’IA fait des choses en apparence magnifiques mais qui n’ont pas tellement de sens. Elle sort des jurisprudences qui ne s’appliquent pas, mais c’est très bien présenté, ça a l’air très savant, et la personne se dit « Super, que voilà une belle requête ! ». Cela pourrait prêter à sourire mais, in fine, cela va créer de la frustration, parce que ces requêtes ne peuvent pas prospérer. »

Bien gérer un contentieux : Défense écrite, référé, médiation

Si, en dépit toutes les précautions, un contentieux s’engage, comment l’aborder ? La magistrate distingue deux procédures, très différentes.

La procédure ordinaire est entièrement écrite. L’audience ne sert qu’à insister sur les points clés, non à ajouter de nouveaux arguments. Elle peut durer un, deux, voire trois ans au vu de l’afflux actuel. La procédure de référé, à l’inverse, est orale et rapide : tout se joue à l’audience, où l’on peut encore produire des pièces nouvelles. Pour les communes de 3 500 habitants et plus, une vigilance quotidienne s’impose puisque l’information sur la procédure passe par la plateforme Télérecours [8]. La présidente insiste sur l’impérieuse nécessité d’avoir, dans chaque commune de plus de 3 500 habitants, une personne consultant régulièrement Télérecours : « Il faut des agents dédiés, et que ces agents laissent leurs codes d’accès aux personnes qui les remplacent quand ils s’absentent. Au risque, sinon, de passer à côté d’une procédure de référé et d’avoir la mauvaise surprise de recevoir une ordonnance ne vous convenant pas. Cette vigilance s’applique aussi aux communes plus petites qui ont choisi de communiquer par voie du téléservice Télérecours citoyens, qui par ailleurs présente l’énorme avantage de fluidifier et sécuriser les échanges et d’éviter le coût des envois en lettre recommandée. »

Pour les procédures en référé comme pour les procédures ordinaires, il importe de toute façon de bien suivre ses dossiers, de répondre en temps et en heure aux mesures d’instruction, de produire les preuves et documents demandés. «  Alors certes, on peut toujours se dire que l’on fera appel, mais tout ceci est très chronophage et l’appel est lui aussi submergé ! Sans compter que, en appel, le recours aux services d’un avocat est obligatoire ». Le recours à l’avocat permet d’éviter d’avoir à assurer cette veille car alors, le tribunal ne communique qu’avec l’avocat, le barreau de Versailles rassemblant près de 800 avocats pour 259 communes.

Gain de temps, gain d’argent et solution gagnant-gagnant

Du temps et de l’argent, voici donc ce que coute à la collectivité sa défense devant le tribunal. Bonne nouvelle cependant, il existe dans un nombre non négligeable de cas un moyen rapide et moins cher de régler les contentieux, la médiation. Son principe ? Un tiers indépendant, désigné par le tribunal, facilite le dialogue entre les deux parties pour aboutir à une solution sur mesure, sans qu’un jugement soit rendu. Il s’agit d’arriver à des concessions réciproques, à définir une solution sur mesure et novatrice, quelque chose qui n’est pas issu d’un pur raisonnement juridique. «  Bien souvent, en allant à la racine du conflit qui a déclenché le litige, on se donne la possibilité d’intégrer des dimensions (humaines, financières …) qu’un procès, au cadre très réglementé, ne permet pas forcément d’évoquer. Attention ! La médiation ne veut pas dire qu’on compromet la légalité de l’action administrative. Il s’agit juste de chercher une solution sur un autre terrain. Lorsque le juge propose une médiation, il ne porte aucune appréciation sur les chances de succès d’une partie ou de l’autre. Il se préoccupe seulement de savoir si la médiation est susceptible d’apporter une réponse plus appropriée qu’un procès pour résoudre le litige en cause. Les parties disposent toujours du choix de renoncer à la médiation, à tout instant de la procédure et sans avoir à se justifier. Dans ce cas, l’instruction du dossier par le tribunal (qui est gelée pendant la médiation) reprend son cours pour aboutir, le cas échéant, à un jugement »

Conventionner avec le CIG

L’avantage financier est réel. Le CIG propose des médiateurs dont les honoraires oscillent généralement entre 280 et 580 euros, sans commune mesure avec les frais d’avocat. La médiation va aussi plus vite que la procédure contentieuse, et tout ce qui s’y dit reste confidentiel : le juge n’a pas à savoir ce qui s’est passé lors des séances. La loi prévoit même, depuis le décret du 25 mars 2022, une médiation préalable obligatoire pour certains litiges de fonction, dès lors que la commune a adhéré à la convention avec le CIG. Les domaines où la médiation fonctionne le mieux ? Les marchés publics (contestation du décompte, facturation), l’urbanisme (conflits de voisinage, projets à faibles enjeux), la fonction publique (souffrance au travail, harcèlement), les dommages de travaux publics, et même les questions de police administrative liées aux nuisances sonores ou aux modifications de plans de circulation.

Rétablir le dialogue et la confiance

« La médiation ne permet pas de tout résoudre, tempère la présidente du Tribunal Administratif. Pour autant, il serait dommage de s’en priver à chaque fois qu’elle représente une voie prometteuse de résolution du conflit. Une proposition de médiation émise par le tribunal signifie toujours qu’il y a un réel espoir d’aboutir à une solution plus rapidement que par un procès et avec des résultats plus durables, puisqu’au-delà de la question de la légalité, il sera travaillé au rétablissement du dialogue et de la confiance, … et n’est-ce pas là précisément une des caractéristiques des relations entre les édiles locaux et leurs administrés et partenaires ? »